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北京旧城改造模式选择
2010-05-26
           北京作为八百年的都城,不同于一般的历史文化名城,北京旧城从空间布局上讲,不同区域有不同功能、有不同历史风貌。因此,功能和风貌的多样性决定了改造 模式必须是多样性的。从模式的定义可以知道,所有模式都针对某种特定的具体问题。一种模式不能解决所有问题,而只能解决某一类特定的问题。如果有必要对北 京旧城改造模式取一个统一的名字,那只能以“多样性模式”冠之。

          (一)明确北京旧城改造的客体
          改造对象就是改造什么的问题,这是模式的问题部分,主要指某一阶段旧城改造的空间范围、改造重点。在改造什么这个问题上,要避免简单 化倾向,比如,把旧城改造等同于危旧房改造,把旧城改造等同于房地产开发等。各种本位主义倾向是简单化倾向的另一种表现,以各自部门利益和专业角度看问题 本身并不错,但必须看到以这种视角看问题的局限性,并努力加以克服,才是正确的态度。
          1.全面系统地看待旧城改造
          改造什么的问题,看似简单,却长期走入误区。长期以来,旧城改造工作因政府主导思想不明确,导致被开发商牵着鼻子走,片面服从市场规 律,忽视城市发展规律和文化发展规律,北京旧城改造的工作内容趋于简单化、粗暴化,错误地把小部分人的利益当成广大人民利益,把个别成功案例当成了可以无 限推广的成功经验,把北京旧城充满个性、情况复杂、从来没有遇到过的新问题当成老问题、共性问题对待。对问题的简单肤浅认识导致了行动上的简单粗暴和模式 应用上的“一刀切”,以至于危改代替了旧城改造,房地产开发又代替了危改。北京旧城改造不能只盯着局部,忽略了整体;不能只盯着危房改造,忽略了风貌保护 产业发展;不能只停留在表面上,忽略了事物的本质和深层矛盾的根源。只有深刻认识和把握核心问题,才能分门别类,对症下药,确定合适的改造主体和改造方 式,才能保障成功地移植改造模式,而不是简单地生搬硬套搞“一刀切”,导致旧城改造的失败和对旧城的破坏。北京旧城改造陷入僵局,正是在对旧城改造理解片 面、视野狭隘、目光短浅造成的。因此,北京旧城改造要以系统论为指导,全面认识,分类对待,根据不同的对象,找出核心问题所在,采取与之对应的、恰当的模 式。
          旧城改造有三对基本对象:建筑文物与城市风貌保护、危房改造与人居环境改善、区域经济与社会事业发展。这三对对象不是一个问题,却是 一个整体,它们紧密联系,互为因果的,你中有我,我中有你,难以绝对分开。旧城改造模式要把这三对基本对象有机结合起来,统筹兼顾,互相衔接,并分清主 次、轻重、缓急。
          2.建筑文物与城市风貌保护
          建筑文物与城市风貌是城市个性的外在表现,也是城市文化的集中体现。《北京城市总体规划(2004-2020)》提出了对北京旧城整 体保护的原则。旧城整体主要包括:传统城市中轴线、“凸”字形和四重城廓、皇城、历史河湖水系、棋盘式道路网骨架和街巷胡同格局、平缓开阔的空间形态、重 要景观线和街道对景、传统建筑色彩和形态特征、古树名木及传统绿化;“胡同—四合院”传统居住形态。市域历史文化资源主要包括,城市“山水格局”、风景名 胜区、市域历史河湖水系、城市遗址和城池格局、非物质文化遗产。
          风貌保护是对旧城保护认识上的一个提高,是对整体保护理念的进一步诠释和发展,它比较全面地认识了北京旧城的价值;另外,风貌保护也 是对整体保护的进一步阐释和落实,其本质是对城市个性和城市文化的保护。以风貌保护为统领进行旧城改造,也可以构成旧城改造的一种新模式。
          以风貌保护为主的模式,其主要任务是保护。保护不是封存,不是不动,而是恢复到历史上某一个特定时期的状态——通常是保存比较好的那 个时期历史价值比较高的状态。许多在现实中被不合理利用的文物、被“推、接、扩”和私搭乱建破坏的历史风貌,早已不是北京旧城的原貌,而是对历史风貌的破 坏。必要的腾退、拆迁、拆除和修缮是对北京旧城积极的保护。
          以风貌保护为统领的旧城改造模式,以恢复和保护风貌为要义,以良好的历史风貌为标准,对于现状较好的区域,以尽量不改造或少改造为原 则,只实行必要的维护、修缮;对部分破坏的历史风貌,积极加以修复性改造,做到修旧如旧;对于已经完全破坏的历史风貌,必要的情况下加以恢复性重建,以复 原历史风貌。
          以风貌保护为统领的旧城改造模式,应以维护、修缮和原址重建为主,局限建筑施工,尽量避免一级开发和不进行任何形式的土地运作,尤其商业性的土地运作,这是旧城改造区别于房地产开发的主要特征。
          3.危房改造与人居环境改善
          危房改造既是旧城物质改造和城市功能改造的主要内容,也是人居环境改善的重要内容。建筑是城市功能的最重要载体,所以危房改造常常成 为旧城改造的重要抓手。北京围绕危房改造形成的旧城改造经验和模式最为丰富,可以笼统地称为危改模式。危改模式的主要特征是以危房改造为中心,重在“解 危”和“解困”,社会需求推动力量强大,具有紧迫性和快速推动的特点,但是危改模式最大的缺陷是对城市文化内涵和产业生态的忽视。
          旧城改造有必要纠正的一个错误认识是,“危房”才是改造的主要对象,而“旧房”并不是。“危房”是指建设部《危险房屋鉴定标准》所规 定的D和E两级房屋,A、B、C三级就是通常所谓的“好房”。该标准并没有规定旧房的标准。国家文物局局长单霁翔认为,“危”可以改造,“旧”为什么要改 造呢?危旧不分使大量建筑还没有成为危房以前就被拆掉了。北京旧城的价值,更大程度上在于旧房,而不在于新楼。故宫和天坛都是旧房,但没有哪栋新楼的价值 可以和它们的价值相提并论。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发〔2004〕46号)也对盲目扩大拆迁规模进行了批评, 并要求“根据各地的经济发展水平、社会承受能力和居民的收入状况,合理确定拆迁规模和建设规模。”危旧不分的大规模拆迁改造造成的恶果已经引起中央的高度 重视,北京旧城改造不能再顶风冒进,大规模拆毁旧房了。要区分危房和旧房,尽量做到能修不改,能改不拆,能少拆不多拆,能小拆不大拆。从改善人居环境角度 看,危房改造才是提高生活质量的重要内容。
          4.区域经济与社会事业发展
          富有活力的经济是北京旧城作为一座“活”的城市的标志。旧城改造不能把房子变漂亮了,产业改没了,社会事业发展停滞了。事实上,由于 过去的改造没有重视产业的生态保护和社会事业的可持续发展,拓宽了马路,改丢了人气;规划了现代商业街,赶走了老字号;火了房地产,却丢了传统文化,北京 不再像北京,反倒越来越像东京、纽约。天桥地区的斜街,过去是天桥地区重要的演艺文化区,许多老艺人在那里生活和表演。20世纪90年代改造后,拆除了两 边的传统风格四合院平房,建起了毫无特色可言的六层楼房,现在看上去就像进了落后的小县城,既没有优美的景观,又没有文化气氛。演艺文化从此消失,更遑论 演艺产业发展了。
          在产业发展上,都市文化产业、都市现代商业、都市旅游业、金融服务业是北京旧城主导产业。因此,在传统文化产业、餐饮业、商业聚集的 地区,有必要以产业为中心设计旧城改造方案,从而形成产业发展主导型旧城改造。例如大栅栏的价值主要在以传统商业为中心的传统综合产业,因此,旧城改造的 主要任务除了危房以外,更要考虑如何对传统产业进行改造,在保留传统商业文化精髓的基础上,促进其产业升级转型,更好地适应现代市场经济环境。
          借鉴德国鲁尔区的传统工业改造的经验,以产业发展为主要目标的旧城改造,要着重抓好以下几个方面:
          一是以基础设施建设和改造引导产业结构调整,比如商业街要规划合适的宽度,过宽的街道会阻止顾客的“逛”,会导致人气削弱,顾客流失;金融、电信、咨询等现代服务业需要先进、完善的通讯基础设施;演艺产业需要较多的演出场所,等等。
          二是通过疏散和引进两个互动的人口流动过程,优化人才结构和人口结构。
          三是产业适应就业,根据人力资源现状和可能的潜力规划产业结构,就业适应产业,通过教育和培训提高就业人口素质。
          四是在尊重市场规律的前提下,政府积极进行调控和引导。
          五是保护老字号、传统手工业技艺等无形资产(同时也是非物质文化遗产),保护它们赖以生存的市场环境、消费群体和文化基础,帮助传统业态进行现代企业制度改造和工艺技术升级改造;在房租、回迁等方面给予老字号一定的优惠政策,鼓励他们在旧城继续发展。
          需要指出的是,在目前中国政治经济体制下,北京旧城在发展总部经济中,要特别注重新旧协调、历史与现代的协调。因为,中国的国情不同 于西方,企业总部以高级管理人员为主,单位都根据级别配了专车,或用车制度改革后买了私家车,车已成为身份的象征,所以,北京旧城发展总部经济只有可能加 剧北京旧城交通的拥挤、自然环境的恶化,从而阻碍北京旧城都市文化产业、都市现代商业和都市旅游业发展。目前,北京西二环、东三环交通拥挤不堪,就是与金 融街、CBD发展总部经济密切相关。另外,企业总部主要以管理人员为主,大多向全国乃至全球吸收员工,对解决北京旧城人口就业无济于事;同时,北京拆了旧 城,模仿纽约、东京、香港,都建起打上工业化时代烙印的高楼大厦,北京真正离真正的世界文化名城也就越来越远了。当北京的“根”被不断破坏时,作为中国政 治中心、文化中心的北京也就很难被北京人产生认同感,更难被全中国人产生认同感。
          基于以上理由,北京旧城改造内容应为:建筑文物与城市风貌保护、危房改造与居住环境改善、区域经济与社会事业发展。
          (二)明确北京旧城改造的主体
          旧城改造主体就是谁来改造的问题。具体细分,改造主体又可分为权力主体、投资主体、实施主体和风险承担主体等。这几个主体可以重叠为 一个主体,也可以分别成为不同的主体,实现改造主体的多元化,但即使在改造主体多元化的情况下,也必须有一个主体发挥主导作用。因旧城改造的主体不同,北 京旧城改造可以分为以下几种模式。
          1.成立旧城改造局,科学明确市区两级政府职责
          北京旧城改造的公益性质决定着其主体只能以政府为主,因为企业、居民和非政府组织都缺乏足够的代表性。不同级别的政府作为旧城改造主 体,常常有不同的效果。北京危改长期以区政府为主体,但以区为主有着致命的缺点,就是缺乏政策权力、财政能力和全局意识,因此,旧城改造主体应改为以市政 府为主,成立旧城改造局,科学界定市区两级政府的职责。
          (1)成立旧城改造局
          北京旧城改造机构以前的组织机构可以称为“危改办模式”,其主要特点有二:一是“以区为主”,限于局部利益和职权,工作不能体现全局 性、长远性和战略性,也无法进行跨区协调。二是性质为办事机构,只有执行权,没有政策制订权;人员多为兼职,缺乏专业性,没有精力和能力进行系统的理论研 究和实践总结。
          新的旧城改造领导机构——北京旧城改造局,要以专业性和代表性体现权威性。在专业性方面,新的旧城改造领导机构要以专家为主,领导型 人才、专家型人才和实践型人才相结合;在代表性方面,专家可以来自各个领域,可以根据不同阶段的任务重心不同增减专家数量,灵活地、轻重缓急分明地解决问 题。

         主要职责应有:
          ——制订旧城改造中长期规划和具体方案;
          ——旧城风貌与文化保护;
          ——旧城危房改造;
          ——人口疏解及产业改造;
          ——与旧城改造有关部门的协调;
          ——具体指挥和监督旧城改造项目开展。
          主要权力应有:
          ——制订旧城改造政策权;
          ——旧城改造项目立项权及立项审批权;
          ——旧城规划参与及否决权;
          ——在旧城改造领域对房管、建设、规划、文化部门的统一业务领导权。
          旧城改造领导机构对全市旧城改造进行统一领导,包括对区一级旧城改造机构的直接领导,以及对房管、建设、规划部门的协调。区一级仍只设类似于原危改办的办事机构。

           (2)科学界定区两级政府职责
          市级政府的主要职责:
          ——制定保护区改造的政策。为保持政策的连续性和统一性,旧城改造除了继续执行市政府已制定的有关危改和保护区房屋修缮改造的政策 外,还应针对旧城改造地区的特殊情况,制定有针对性的政策,如鼓励外迁政策,低收入、离退休人员贷款担保政策,“双低”人员社会住房保障政策等。
          ——编制旧城改造地区详细控制性规划。组织力量按片分别编制旧城改造地区的控制性详细规划和修建性详细规划。同时,制定旧城改造地区内四合院和房屋修缮改造标准,推进旧城地区的改造和历史风貌的保护。
          ——审批旧城改造项目。制定旧城改造项目的审批程序,对符合规划、经专家论证的立项进行审批,对通过审批立项的项目先实行土地整体划拨,并协调改造区的市政建设工程。
          ——提供旧城改造地区外迁居民安置用房。加大经济适用房和廉租房的建设,把经济适用住房、定向安置房、廉租房的建设与普通商品住房的 建设结合起来,在经济适用住房和廉租房的出售和分配中首先保证旧城改造地区外迁居民的住房;建立二手房、四合院交易平台,为居民外迁购房,买卖、调剂住房 提供交易信息和服务。
          ——建立旧城改造资金可持续投入机制。市财政每年财政拨款一定数额,专门用于旧城改造改造,并交由专门部门统一管理和使用。针对旧城 改造地区危房多的实际,将全市用于拔危房的部分资金,充实到改造资金中,专款专用。随着市财政的增长,逐步增加改造资金,同时,多渠道筹集改造资金。
区级政府的主要职责:
          ——负责改造前的准备工作。按照改造规划要求提出改造方案,组织专家进行论证,向社会公示,听取各方特别是当地居民的意见,并征求人大代表和政协委员的意见。在充分准备的条件下,提出旧城改造立项,并委托相关单位或企业具体运作。
          ——组织实施改造方案。按照有关规定拆迁居民,拆除违章建筑,协助市政部门进行市政设施建设和改造。对委托实施改造的部门或企业进行监督管理,确保改造规划的落实,维护当地居民的正当权益。
          ——筹措保护改造资金。区财政要相应投入一定资金用于旧城改造项目。建立区属房屋交易平台,并与市交易平台联网,促进房屋买卖,加速资金周转。出售改造后的房屋,回收资金,弥补改造费用。
          2.国有企业主导
          政府直接领导旧城改造好处是切实履行了政府职责,有利于贯彻规划、政策和政府意图,缺点是不灵活、专业性低、成本高。成立国有企业进 行企业化运作,是政府间接主导旧城改造的一种有效形式。旧城改造国有企业权力应由旧城改造政府机构临时性授予,具体权限根据项目需要而定;在资本投入上, 政府采取“现金+资产”的注入模式。国有企业模式一般适用于较大规模的旧城改造,比如大片危房,但需要分小片甚至逐院滚动进行,业务性质类似,需较长期持 续的旧城改造项目。当项目完成,预定目标已经达到时,国有企业可以撤销,也可以转入其他旧城改造项目。
          3.企业主导项目运作
          作为旧城改造主体的企业,通常是房地产商和建筑公司,其中,房地产商是开发主体,建筑公司是实施主体。企业作为旧城改造主体,优势是 懂市场、灵活性强、运作效率高、成本低;缺点是逐利动机过强,对于公益性质较强的旧城改造,往往公益性体现不足,对于风貌保护要求较高的地区,也往往因追 求利润而顾此失彼,造成破坏。
企业主导的主要含义是:在执行规划和政策的前提下,企业作为独立的市场主体,在旧城改造项目中享有自主权,由企业作为旧城改造的主要推动力量。资金由企业自行筹集,以自有资金或自有资产作抵押贷款投资,自行承担开发和经营风险。
          企业主导主要应用于商业价值较高的地块,这样可以充分发挥企业灵活、高效、低成本的优势。但商业价值不够高的地块也可以实行企业主导 模式,预计不能达到企业正常利润水平或甚至将发生小额亏损的,可以由政府补贴一部分资金,帮助企业达到可以接受的利润水平。这也可以单独称为“企业主导, 政府兜底”。
          在企业主导中,要鼓励房地产开发商将前期开发和后期经营统一起来,使开发主体和经营主体一体化。这样可以在一定程度上避免开发模式中一、二级开发带来的前后期脱节问题。但这通常需要开发商具有较强的资金实力和经营能力。
          4.以居民自组织为主导
          “自组织系统是指一个系统无需外界特定指令而自发或自主地从无序走向有序,形成结构性系统的过程”[ 吴彤:《自组织方法论研究》,清华大学出版社,2000年,第7~8页。]。“自组织是一种最自然、成本低而收益高的人类关系协调机制”[ 俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年,第58~59页。]。北京旧城和众多中国古代城市一样,是政治因素为主形成的,政府是城市规划 和初建的主导力量。但在北京旧城漫长的历史中,居民却一直是城市更新的主体。自组织模式的核心是外力干扰作用的弱化。居民自组织模式的实施条件和主要内容 有:
          (1)房改到位。居民成为旧城改造主体,前提是房屋产权改革到位,即在房屋产权已经私有化的基础上进行。
          (2)居民自愿。由于居民自组织模式缺乏强大的外力主导,居民自愿的推动力量成为这一模式唯一的动力来源。居民自愿往往要达到一定的 比例,居民自组织模式才可能得以实施。东城区实行的街巷胡同整治模式虽然仍是政府主导模式的一种,但其逐院进行、务求全院居民100%自愿的做法,对于居 民自组织模式却是一个很好的成功示范。
          (3)以社区为主要载体和单元。居民自组织模式中,社区是主要的行动单位。原因是自组织的推动力来源于部分居分一致的利害关系和利益要求,而一个社区内部较容易达成这种一致性,行动单位过大则难以达成一致,过小又会造成力量不足。
          (4)社区自治体系的建立。社区自治是现代城市进入后工业社会后社会形态变革的明显趋势之一。“社区自治是政府管理之外的社会自治, 即政府管理行政事务,而社区居民通过自己选举产生的自治组织来管理社区公共事务”[ 桑玉成:《从五里桥街道看城市社区管理的体制建设》,《政治学研究》,1992年第2期,第48页。]。居民自组织不意味着散兵游勇式的单干,也要有严密 的组织和领导,只是这种组织是非官方、非营利性的民间组织。
          社区自治体系的基础有五点:一是居民互相尊重对方权利;二是对共同利益的集体认同;三是形成面对面的协商机制;四是以行动者为连接点,以信任与合作为基础的多元交叉网络;五是自我管理和自我约束的秩序。
          成熟的社区组织是社区自治体系形成的主要标志。成熟的社区组织有两个标志:一是信任和合作成为社区内普遍认同的主流价值;二是居民普 遍接受面对面协商的行为模式[ 陈伟东、李雪萍《“社区自治”概念的缺陷与修正》。]。从社区自治体系的角度看,旧城改造更大程度上是一个社会工程,因此,居民自组织模式也可以称之为社 会工作推动模式。
          (  5)科学的程序。居民自组织模式的基本程序是:通过发放调查问卷等形式,了解居民意愿,确定合适的居住标准、迁留比例和补偿标 准,作出初步的改造方案;将初步方案提交政府各有关部门,确保符合规划、政策和整体协调性;初步方案经过若干轮的公示-反馈-修订的过程,形成最终方案上 报主管部门审批;审批通过以后,开始实施;另外,为支持居民自主改造,鼓励居民严格执行规划和政策,可以由政府出资对居民自主改造进行补贴或奖励。
          基于以上北京旧城改造主体比较,北京旧城改造主体应为:以政府为主导,以居民自组织为基础,以企业为补充。
          (三)北京旧城改造应采取的多种方式
          在正确认识旧城改造基本对象的基础上,要分类对待,有针对性地采取不同的模式和措施,避免“一刀切”。基于这个基本立场,要彻底摒弃 原来不分具体情况一律进行商业开发的旧城改造模式。根据改造烈度[ 改造烈度:指改造行为对原风貌和建筑的改变程度,通常可以通过改造规模(如单次改造或单位改造时间内涉及的建筑面积、间数、人口、户数等定量指标)和改造 对原址风貌及旧城整体风貌的影响程度(如彻底改变、部分改变、基本保持不变、影响巨大、影响较大、影响明显、影响不明显等定性描述)来考察。]大小和是否 进行一级开发,北京旧城改造方式总体上分为三大类:
          1.保护性改造
          旧城改造不是房地产开发,更大程度上是旧城保护,因此,坚持的原则是“保护第一、开发第二”。保护模式就是以最小程度的“改造”,维 护旧城原有历史风貌,这既是改造程度最低的一种改造方式,也是非常成熟的改造方式。保护开发的方针是修旧如旧,当然,这并不是要求一成不变,而要通过最小 程度的改变和最大程度地保留,使保护对象的面貌恢复到历史上某一时期较好状态。例如北京旧城“凸”字型轮廓,是明朝嘉靖年间为抵御蒙古入侵,命宰相严嵩主 持修建外城,结果因财力不足只建了南面便草草作罢,形成现在的“凸”字形状。如若恢复到最完整的状态,则当恢复至元大都时的方正形,但如此一来,对已有数 百年历史和深厚文化积淀的南城却要加以摧毁。北京旧城之所以被定义为明清时期的北京城,特别是清朝后期的状态,是因为北京旧城这个时候整体规模和维护水平 达到了历史最高水平。明朝以前的北京城的确有不少珍贵遗产在历次改造中消失了,但我们已经不可能为了恢复那些很难恢复的遗产去破坏其后更多的遗产。因此, 恢复和保护是“好”与“少”的妥协。“好”就是要恢复比较好的历史风貌,“少”就是要尽量少地改造。保护模式适用的情况主要是文物及历史风貌保存良好的历 史文化保护区。
          2.微循环改造
          这种模式的主要特点是以保护原建筑、原风貌、原肌理为目的,不进行土地运作,完全在原有的土地所有权不变的基础上,对建筑物等进行改 造、修缮或者干脆保护。微循环开发适用的对象和情况包括:一是大多数以民居等小型建筑为主、单体建筑文物价值不大但历史风貌和整体肌理有较高历史文化价值 的地块;二是历史风貌基本存在但破坏严重、危房较多的地块;三是整片历史风貌保存较好,文物和危房交叉分布的地块。
          3.再开发式改造
          再开发基本就是指房地产开发式的改造。房地产开发需要进行一级开发,原有土地所有权关系要部分或完全改变。少量需要成片开发的地块, 可以应用这种模式。房地产开发与保护开发、微循环开发的根本不同在于:进行一级开发,便于整片改造危房,也有利于实现基础设施现代化和旧城改造工程进度, 但破坏性较大,不宜在文保区和有文物分布的地块应用。开发模式的流程可以概括为决策、拆迁、土地运作和改造实施四个阶段。
          房地产开发模式适用于较大片的、历史风貌已经荡然无存、中间没有文物分布、商业价值较高的地块。以这样的标准来看,这样的地块在旧城已经很少,且存在较多争议,故这种模式应谨慎使用。
基于以上北京旧城改造方式比较,北京旧城改造方式应为:保护开发为主导,微循环开发为基础,房地产开发为补充。
          综上所述,北京旧城改造模式可以概括为:在旧城改造内容上,以保护建筑文物、历史风貌为主导,兼顾居住环境改善、区域经济和社会事业 发展;在旧城改造主体上,以政府(包括旧城改造局和国有企业)为主导,以居民自组织为基础,以开发企业为补充;在旧城改造方式上,以保护开发为主导、以微 循环开发为基础,以房地产开发为补充。
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